Enero 11, 2018
Con dos años de Cruzada, más mexicanos con hambre
- El indicador de resultados de la Cruzada Nacional contra el Hambre, fijado en el PND, resulta negativo.
- La población en “pobreza extrema de alimentación” pasó de 7.01 millones en 2012 a 7.13 millones en 2014. Es decir, 130 mil más, en estos dos años.
- La Cruzada presenta múltiples problemas: Alcance limitado, cobertura insuficiente, enfoque asistencial y nulo impacto.
- Para hacer frente a la pobreza se requiere una revisión de fondo de la Cruzada y de los programas sociales y sobretodo, nuevas políticas económicas y sociales, exige la Acción Ciudadana Frente a la Pobreza
Comunicado No. 4
El dato que SEDESOL quizá no le ha mostrado al Presidente y mucho menos a la ciudadanía, es que el indicador de resultados fijado por la Cruzada Nacional contra el Hambre en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) tiene un resultado en sentido negativo, inverso a lo deseado. Para que el compromiso de campaña del Presidente de lograr “hambre cero” pueda ser “cumplido”, quedan dos años menos y 130 mil personas más con hambre.
El indicador central de la Cruzada resulta negativo
Al anunciar la Cruzada Nacional contra el Hambre, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) acuñó un término que no estaba previsto por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL): “pobreza extrema de alimentación” a fin de justificar su enfoque en un subconjunto de la población en pobreza.
El Programa Nacional México Sin Hambre, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de Abril de 2014, explica: “El Programa corresponde a una estrategia de trabajo coordinado del gobierno federal para atender, desde una perspectiva multidimensional y teniendo como eje la carencia de alimentación, la pobreza extrema de alimentación de poco más de 7 millones de personas”.1
Este dato se fijo como línea de base para la Cruzada y fue incluido como uno de los dos indicadores de resultados de la Meta “México incluyente” en el Plan Nacional de Desarrollo.2
La primera medición del indicador fue generada por la SEDESOL a mediados de 2013, usando la misma fuente de CONEVAL, el Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (MCS – ENIGH) correspondiente a 2012. Así se fijó la línea de base para el indicador y la magnitud de la población objetivo para la Cruzada: 7.01 millones de personas.
El 17 de julio pasado el INEGI dio a conocer la nueva ENIGH para 2014 y el 23 de julio, con esa fuente, CONEVAL dió a conocer los nuevos datos de pobreza. Hasta ahora SEDESOL no ha dado ha conocer el dato para 2014 del indicador de resultados de la Cruzada incluido en el PND: la pobreza extrema de alimentación.
En su mensaje con motivo del 3er Informe, el Presidente reconoció el crecimiento de la pobreza según los datos de CONEVAL, pero también buscó presentar como un logro de las acciones del gobierno, la reducción de 100 mil personas en pobreza extrema. Dijo: “Durante esta administración, se han fortalecido y transformado los programas sociales (…). Gracias a acciones como éstas, la Medición de la Pobreza en México en 2014 del CONEVAL, reportó que 100 mil mexicanos superaron la pobreza extrema.”
Ante el silencio de las autoridades, el equipo de análisis de la Acción Ciudadana Frente a la Pobreza ha estimado el indicador usando la fuente oficial y los métodos de cálculo transparentes que CONEVAL tiene disponibles y el resultado es negativo:
Entre 2012 y 2014, la “pobreza extrema por alimentación” en lugar de bajar, se incrementó al pasar de 7.01 millones de personas en 2012 a 7.14 en 2014, es decir 130 mil más mexicanos padecen esta situación.3
Hay dos años menos y 130 mil personas más. El objetivo “hambre cero” fijado en el Programa y comprometido en el PND se ha alejado.
La Cruzada tiene un alcance muy limitado
La Cruzada establece una definición del concepto hambre: “Para efectos del Programa Nacional México Sin Hambre (PNMSH), hambre se define como la situación que enfrenta una persona al encontrarse en pobreza extrema de alimentación”.4
Esta definición acota el problema a un subconjunto de la población que tiene tres condiciones concurrentes y simultáneas: (i) un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo, (ii) tres o más carencias sociales y (iii) la carencia por acceso a la alimentación.
La Cruzada entonces fija como su población objetivo a “la población en pobreza extrema de alimentación (que) es aquella que presenta al mismo tiempo pobreza extrema y carencia por acceso a la alimentación (…) que en 2012 sumaron 7.0 millones de personas, de las cuales 3.1 millones vivían en zonas rurales y 3.9 se encontraban en zonas urbanas”5
El alcance de la cruzada es muy limitado: Es un subconjunto de 7 millones de personas, del total de 24.6 millones con ingreso inferior a la línea de bienestar, es decir, su objetivo es cubrir menos del 30% de la población con ingreso insuficiente para adquirir la canasta básica de alimentos. Es también un subconjunto de las 28 millones de personas que tienen carencia alimentaria. Incluso es sólo el 61% de las 11.4 millones en pobreza.
En la definición de su población objetivo, la Cruzada no contempla más que una fracción de las 63.8 millones de personas con ingresos inferiores a la línea de bienestar o de las 55.3 millones en pobreza.
La Cruzada aún no cubre su población objetivo
Pese a ser la “marca” emblemática de la administración para hacer frente a la pobreza extrema y pese a que la SEDESOL y otras dependencias tienen programas con mayor cobertura y mejores resultados, la Cruzada aún tiene una cobertura geográfica y poblacional limitada.
A nivel geográfico, la Cruzada está presente -como estrategia de coordinación institucional de dependencias, órdenes y programas de gobierno- en únicamente 1,012 municipios del país. Esto es el 41% del total de los 2,457 que hay en el país.
A nivel de población, la Cruzada reconoce que solo ha cubierto a 3.4 millones de personas, es decir poco menos de la mitad de la ya de por sí muy limitada población objetivo.
El dato mencionado por el Presidente en su mensaje, asumiendo que la Cruzada ya beneficia a 4.5 millones de personas es engañoso. Surge de añadir otras 868 mil personas que son beneficiarias de programas sociales, previamente existentes, y que han sido incluidos en la Cruzada, en el resto del país donde aún no ha llegado la Cruzada, es decir, los 1,445 municipios pendientes de incluir.
Esta situación resulta paradójica e incomprensible. La Cruzada supuestamente coordina 82 Programas Federales y también un conjunto de programas y acciones estatales y municipales (como el Fondo de Apoyo a la Infraestructura Social Municipal del Ramo 33), muchos de ellos, como el Seguro Popular, Prospera, Pensión para Adultos Mayores con coberturas muy superiores.
La Cruzada tiene un enfoque principalmente asistencial
En el discurso tanto la anterior titular de SEDESOL como el Presidente hablan de haber “superado el mero asistencialismo” para pasar a una política integral que prioriza el desarrollo productivo. En el mensaje con motivo del Informe, el Presidente dijo “estamos transformando la política social para focalizar sus acciones hacia quienes más lo necesitan; evolucionando de una política meramente asistencialista, a otra que combate la pobreza a partir de un impulso a la productividad.”
En la práctica las principales acciones y los principales logros difundidos por la Cruzada no corresponden con ese discurso.6 Basten tres ejemplos:
1) La tarjeta Sin Hambre es el medio de pago del Programa de Apoyo Alimentario (PAL), creado en 2003, y que hoy cubre a casi 900 mil familias. Este Programa entrega una transferencia monetaria alimentaria, sin corresponsabilidades, que se asigna a población que por su condición socioeconómica podría ser beneficiaria del Programa Prospera. A diferencia de las transferencias de Prospera que buscan el desarrollo de capital humano mediante la atención al desarrollo infantil temprano y la nutrición en la primera infancia, y posteriormente las becas para impulsar la asistencia y permanencia escolar de niñas, niños y jóvenes, el PAL sólo cubre la transferencia alimentaria básica, no incluye becas y no tiene corresponsabilidades en salud o educación. En términos técnicos, el PAL -con su tarjeta Sin Hambre- es un programa de “asistencia alimentaria”.7
2) Los comedores comunitarios son la única intervención “nueva” y propia de esta Administración. Este “nuevo” programa corresponde a un modelo de trabajo propio de emergencias ante desastres naturales o conflictos bélicos. Reflejan una visión tradicional y asistencial del problema de la carencia alimentaria y en los hechos no tienen medios para enfrentarla y muy pocos para paliarla parcialmente. Los Comedores, única acción nueva relacionada con la Cruzada, son en términos técnicos estrictos un programa de “asistencia alimentaria”. Además presentan serios problemas de funcionamiento.8
3) La pensión para adultos mayores es una transferencia monetaria para personas mayores de 65 años, creada en 2007. Es un programa de “asistencia económica” que se usa fundamentalmente para la compra de alimentos y medicinas, y que es muy benéfica para adultos mayores que ya no están en condiciones de trabajar o generar ingreso y que carecen de una pensión formal de la seguridad social.9 Si bien en la medición de CONEVAL, la población que recibe estas pensiones es considerada “sin carencia de seguridad social”, en la práctica la pensión no incluye las otras dimensiones de la seguridad social, en especial el acceso a servicios de salud.
La Cruzada carece de impacto
CONEVAL dio a conocer a fines de agosto el documento “Resultados intermedios de la Cruzada Nacional contra el Hambre”.10 El documento contiene los resultados de un conjunto de estudios diferentes realizados de acuerdo al Plan de Evaluación acordado con la SEDESOL y publicado desde 2013.11
La SEDESOL ha difundido profusamente uno de los estudios, pretendiendo mostrar grandes resultados en la reducción de las carencias. Se menciona una “efectividad” de 52.5% en reducción de la carencia por acceso a la alimentación. Este dato proviene del estudio sobre un “panel de hogares” tomados como muestra de los 400 municipios donde arrancó la Cruzada en 2013. El estudio compara la situación “antes” y “después” de la Cruzada, sin tener grupo de comparación.
De acuerdo con los principios básicos de la evaluación de programas, este tipo de mediciones carecen de valor como medición de impacto. Los cambios -positivos o negativos- en la situación de los hogares depende de muchos factores. Sin grupo de comparación, no hay manera de atribuir los resultados a un programa, acción o estrategia determinada.
De hecho, llama poderosamente la atención que el resultado de reducción de la carencia por acceso a la alimentación sea únicamente de 57.5%, cuando el 100% de los hogares fueron beneficiados por la Cruzada por más de 2 años y ese es su “foco” o eje prioritario. No es exagerado comparar este resultado con un alumno reprobado porque no alcanza al menos el “6” de calificación.
El documento de CONEVAL incluye también un estudio exploratorio de impacto. Este estudio, siguiendo una metodología rigurosa compara grupos (muestras) de hogares que inician en las mismas condiciones sociales antes de la Cruzada y mide su evolución posterior. Uno de los grupos es beneficiario de las acciones de la Cruzada, el otro no. De esa manera, y si se cumplen los requisitos científicos de similitud entre ambos grupos y de aleatoriedad en su selección, se puede con certeza razonable, atribuir la diferencia en el resultado a la acción, programa o estrategia que recibió el grupo 1 y que no recibió el grupo 2 (o grupo de control y comparación).
El resultado es negativo: No hay impacto de la Cruzada Nacional contra el Hambre en reducción de la carencia por acceso a la alimentación. La condición de carencia alimentaria de los hogares del grupo que recibe los beneficios de la Cruzada y los hogares que no los reciben es exactamente igual.12
Esto ya fue mencionado por CONEVAL en su boletín de prensa y en las conclusiones del documento citado: “En cuanto al estudio exploratorio del impacto de la Cruzada, se observa un efecto significativo de dos puntos porcentuales en la reducción de la pobreza extrema. Sin embargo, no se observa efecto en el indicador de carencia por acceso a la alimentación.”13
La estrategia frente a la pobreza debe cambiar
La Acción Ciudadana Frente a la Pobreza exhorta a las autoridades a retomar la evidencia y transformar lo que no está funcionando. E invita a la sociedad a unirse y exigir cambios de fondo. En una visión amplia, es urgente modificar las políticas económicas que generan o mantienen la desigualdad y la pobreza. En especial se debe iniciar con la eliminación de los privilegios fiscales por los regímenes de excepción y las condonaciones de impuestos, reducir el gasto público sin efecto redistributivo por los subsidios regresivos, iniciar la recuperación salarial y recuperar el valor del salario mínimo, así como frenar la proliferación de programas sociales clientelares y paternalistas.
El horizonte debe ser construir una economía incluyente y que efectivamente reduzca la pobreza y una política social que garantice un “piso” de derechos sociales básicos para toda la población que reduzca carencias. Para ello se requiere transformar la institucionalidad y abrir formas de participación y vigilancia ciudadana de los recursos y programas públicos.
En lo inmediato se puede iniciar con el Presupuesto y el paquete económico 2016. Se debe usar la evidencia para evitar recortes al gasto social efectivo y para mejorar la calidad del gasto.
Hemos presentado a la Secretaría de Hacienda un conjunto de propuestas, en torno a tres objetivos:
- Establecer mecanismos de rendición de cuentas y vigilancia ciudadana de los programas y recursos para evitar su desviación, dispendio, clientelismo y posibilitar una mejora de la calidad del gasto público y sus resultados frente a la pobreza y la desigualdad.
- Promover la mejora de los ingresos de la población que hoy vive en pobreza mediante el incremento al salario mínimo en términos reales y la reestructuración de los programas destinados a la generación de ingreso, la inclusión económica, el desarrollo productivo y la empleabilidad.
- Establecer medidas para garantizar el acceso efectivo a la salud a fin de lograr la cobertura universal a más tardar en 2018 e iniciar la construcción de un “piso” básico de derechos sociales garantizados acorde con lo establecido en el art. 1º de nuestra Constitución.
Para esto, la Acción Ciudadana Frente a la Pobreza, ha presentado a la Secretaría de Hacienda y propondrá a los Diputados, un conjunto de propuestas específicas que pueden ser incluidas en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación 2016 y que se resumen en lo siguientes puntos:
1) Datos abiertos. Incluir en las reglas de operación de los programas presupuestarios la obligación de presentar la información en formato de datos abiertos de tal manera que posibilite la trazabilidad de los recursos hasta su destino final.
2) Padrón único de beneficiarios. Incluir la obligación para el conjunto de los programas de subsidios y transferencias a hogares y personas en condición de pobreza o rezago social, de los tres órdenes de gobierno, de usar una única vía de acceso para la identificación y selección de beneficiarios a través de un registro de población con datos socioeconómicos a fin de que las transferencias y subsidios de los diversos programas se canalicen de manera objetiva, transparente, ágil y con equidad. Es importante garantizar que este Padrón opere con los máximos estándares de transparencia y rigurosidad técnica, por lo que se propone establecer una Junta de Gobierno de la entidad administradora de este padrón, integrada en su mayoría por ciudadanos expertos en la materia.
3) Fortalecimiento de la contraloría social. Establecer la obligación de asignar el 1% de recursos de los programas a fortalecer la contraloría social de los programas de subsidios y de servicios a la población, incluyendo el “Aval Ciudadano” de la Secretaría de Salud. Este presupuesto debe ser administrado y ejecutado de acuerdo a los lineamientos que en su momento, emita el Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción.
4) Atlas de “proyectos productivos”. Establecer la obligación para los programas que canalizan subsidios a proyectos productivos de generar un “Atlas” público con información geográfica suficiente y detallada sobre los proyectos apoyados, así como sobre los servicios de asistencia técnica, capacitación, comercialización y otros similares apoyados con recursos públicos.
5) Eliminación de subsidios regresivos. Establecer la obligación de la SAGARPA y de la Secretaría de Hacienda de reducir gradualmente hasta eliminar los subsidios regresivos que se canalizan a grandes productores. Establecer un límite de subsidios que realmente beneficie a pequeños productores. Los recursos excedentes producto de la reducción de subsidios regresivos se deben canalizar a pequeños productores y empresas sociales.
6) Reestructuración de “programas productivos”. Establecer la obligación de avanzar en la fusión en un solo programa y una sola entidad los programas destinados a apoyar proyectos productivos de población en condición de pobreza y zonas de rezago.
7) Incrementar recursos al INAES y al Programa de Coinversión Social. Los recursos liberados de la reducción de subsidios regresivos deben destinarse a fortalecer las empresas sociales a través del INAES y a ampliar los recursos destinados a organizaciones civiles que trabajan directamente frente a la pobreza.
8) Plan multianual de ampliación de cobertura del SPSS. El artículo destinado al Sistema de Protección Social en Salud (SPSS) debe incluir la obligación de la Secretaría de Salud de presentar un programa multianual de ampliación de cobertura a fin de alcanzar la cobertura universal a más tardar en 2018.
9) Transparencia y rendición de cuentas de los recursos para la salud. Se deben reforzar las obligaciones de transparencia y rendición de cuentas de los recursos canalizados a los estados para la prestación de servicios de salud, a fin de garantizar su uso adecuado hasta el destino final en las unidades de salud y poder transparentar la trazabilidad de los recursos.
10) Evaluaciones e indicadores de acceso efectivo a la salud. El artículo destinado al Sistema de Protección Social en Salud (SPSS) debe incluir la obligación de integrar un conjunto sintético y preciso de indicadores sobre acceso efectivo a la salud, desglosado hasta el nivel unidad de salud. Los indicadores y las evaluaciones de acceso efectivo deben medir el surtimiento de medicamentos completos conforme a la prescripción y el tiempo de espera para la realización de estudios médicos, tratamientos y cirugías.
La Acción Ciudadana Frente a la Pobreza invita a la población y a las organizaciones de la sociedad civil, laborales, empresariales, profesionales y académicas a sumarse en estas exigencias para construir una nueva estrategia de Estado frente a la desigualdad y la pobreza. El primer paso es registrarse en el portal www.frentealapobreza.mx y sumarse a las acciones de las campañas por un #PresupuestoSinMoches #CeroListasdeEspera en salud y #FrentealaPobreza.
El 17 de octubre se celebra el Día Internacional por la Erradicación de la Pobreza. El viernes 16 de octubre se instalará el Foro Plural “Por un nuevo contrato social frente a la desigualdad y la pobreza”.