Pronunciamiento y propuestas en torno al MCS 2015

Pronunciamiento y propuestas de organizaciones de la sociedad civil en torno al MCS 2015 y el próximo levantamiento de información para la ENIGH 2016

Los nuevos datos presentados por el INEGI al dar a conocer el Módulo de Condiciones Socioeconómicas 2015 (MCS 2015) revivieron el debate ya superado sobre los resultados y la metodología de la medición de la pobreza.

Es un paso atrás. Lo que resulta urgente es avanzar en acciones que transformen la realidad y las condiciones de vida de quienes viven en pobreza y desigualdad.

Las autoridades de los tres órdenes de gobierno deben superar la obsesión por obtener “logros” basados solo en la modificación de algunos indicadores aislados usados en la medición de la pobreza.

Lo importante es que nuestro país logre acuerdos para contar con una estrategia de Estado que permita erradicar la pobreza, promover la movilidad social y cerrar las brechas de desigualdad en el ejercicio de derechos sociales en las próximas décadas.

La adopción de las metas nacionales de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030 (ODS 2030) que México comprometió en la Cumbre de la ONU el año pasado, abre la oportunidad para lograr un acuerdo nacional para evitar la perpetuación de la pobreza y la desigualdad.

Los Objetivos de la Agenda 2030 de la ONU trazan un horizonte de largo plazo que trasciende los periodos de gobierno y permiten involucrar una amplia participación de la sociedad, el compromiso de los tres órdenes de gobierno y contar con el monitoreo y la colaboración de la comunidad internacional.

Como parte de la sociedad civil organizada nos comprometemos con esta tarea de manera exigente y propositiva.

I. La obsesión por las variables afecta el enfoque de las políticas

La medición multidimensional de la pobreza y la creación del CONEVAL representan un gran avance en la política social. México es un ejemplo internacional en ese campo.

Sin embargo, se podría estar generando un efecto no deseado, cuando operadores de programas sociales y actores de los tres órdenes de gobierno buscan influir a toda costa en las variables y los indicadores de la medición.

En estas semanas somos testigos de cómo se intenta modificar las respuestas de la próxima Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares. Y cómo se busca reducir las “carencias” con acciones con muy poca sustancia e impacto social.

Pareciera que el objetivo es modificar la medición de la pobreza, sin importar mucho la transformación real de las condiciones de vida de los hogares y mucho menos, el ejercicio efectivo de los derechos sociales que son la base de la medición multidimensional.

Esta puede ser una de las razones de la poco transparente “mejora” realizada por el INEGI al operativo de campo en la aplicación del Módulo de Condiciones Socioeconómicas 2015, decidida al vapor, unas semanas después de conocerse los resultados de la medición 2014.

No existe justificación técnica suficiente para hacer esa apresurada mejora en ese momento y con ese procedimiento, que aún no se conoce a cabalidad. Tampoco hay razón para aplicar con rigor las preguntas de ingresos únicamente a los hogares más pobres. El resultado ha sido generar datos que no son comparables y una nueva oleada de suspicacia sobre la forma de medición, que había quedado superada en el pasado.

Tampoco hay otra explicación a la desmedida campaña publicitaria que se está difundiendo justo en estos días.  Los anuncios en medios y las acciones directas en campo de los operadores de los programas sociales buscan modificar las respuestas sobre las carencias en la Encuesta 2016 que iniciará su aplicación en las próximas semanas.[1]

Esta intención de modificar respuestas en la próxima Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) y el MCS 2016 explicaría por qué se difunde a las beneficiarias de los programas alimentarios (Comedores Comunitarios, Liconsa, Diconsa y Prospera) que ahora ya comen “sano, variado y suficiente” para influir en las respuestas relacionadas con la carencia por acceso a la alimentación.

Y también explicaría la necesidad de entregar miles de certificados de primaria a adultos mayores para reducir la carencia por rezago educativo. Así como la urgencia por “certificar” como educación preescolar la asistencia a guarderías y estancias infantiles de SEDESOL.

Algo similar se espera con la campaña para recordar a jóvenes de educación media superior y superior, que desde hace décadas tienen derecho a servicios de salud en el IMSS, por el sólo hecho de ser estudiantes de escuelas públicas.

Todas estas son acciones que pueden ser positivas, en su mayoría son de muy bajo impacto en el ejercicio de derechos sociales o en la modificación a fondo de las condiciones de vida de las personas. La estancia infantil es la misma, aunque hoy se le llame educación preescolar.

De hecho, se suman a otras medidas que son parciales pero que inciden en la medición de la pobreza. Son medidas útiles para reducir las carencias en la medición, sin garantizar derechos de manera efectiva. Por ejemplo, la afiliación al “Seguro Popular” no garantiza atención con calidad. Contar con un programa social de apoyo a adultos mayores no equivale a tener acceso a la seguridad social, pero ambas medidas sí reducen las respectivas carencias en la medición.

Dependencias federales y gobiernos estatales concurren en esta obsesión. Los resultados adversos de la medición 2014 junto con el eco inédito que hubo en los medios de comunicación e incluso las nuevas formas de presencia y presión desde la sociedad civil, generaron una reacción de las autoridades. Sin embargo, no fue la reacción adecuada.

No hubo una revisión a fondo de políticas para construir una estrategia con mayor efectividad. En muchos casos más bien se ha optado por tratar de influir de manera inmediata en las siguientes mediciones. Se ha buscado mover el indicador, sin importar si con ello se modifica la realidad de manera sustantiva y sostenible. Esto debe cambiar.

La finalidad de la medición multidimensional es contar con datos para mejorar el ejercicio de los derechos sociales de las personas. Ese debe ser el propósito de las políticas públicas y las acciones de gobierno.

II. No hay bases para el triunfalismo, aún aceptando los nuevos datos

Es urgente lograr un debate serio sobre los niveles de pobreza y desigualdad de nuestro país y cómo enfrentarlos.  Si los datos del MCS 2015 sobre los ingresos de los hogares más pobres son más precisos, estamos ante un escenario más favorable para avanzar.

Aún así no hay posibilidad de triunfalismo. Los 3.3 millones de hogares ubicados en el 10% más pobre (Decil I) viven con $2,723 al mes en promedio. Esto es menos de $90 al día, por hogar con más de 4 personas en promedio.[2]

Tampoco puede haber triunfalismo porque no hay manera de comparar estos nuevos datos con los anteriores. Nadie puede afirmar que la pobreza bajó. Es absurdo suponer que de un año a otro hay casi 11 millones menos de personas en pobreza. Eso no sucedió en la realidad.

Y por supuesto, ningún gobierno se puede “colgar la medalla”. Ninguna política pública o acción de gobierno ha producido estos nuevos datos. En todo caso, corresponden únicamente a una “mejora” –parcial- de precisión estadística.

Mucho menos se puede hablar de una menor desigualdad. Al contrario, la corrección al subreporte de ingresos se hizo únicamente en los hogares más pobres. Esto genera un sesgo en los datos al comparar los ingresos bajos con los altos. Es sabido que el mayor subreporte se presenta en los hogares de ingresos más altos. Y ahí no hubo “mejora”, ni se aplicó un segundo cuestionario.

De hecho, todos los estudios recientes que tratan de corregir el subreporte de ingresos muestran que la desigualdad en México es aún mayor a la reportada. Estos estudios ajustan los ingresos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) con datos de cuentas nacionales y otras fuentes, para corregir el problema del subreporte de ingresos de todos los hogares.

El estudio más conocido es el realizado por Gerardo Esquivel para Oxfam, quien estima que el 10% de la población con mayor ingreso (Decil X) concentra entre el 54% y el 59% del ingreso. Y el 1% de la población (poco más de 1 millón de personas), concentra el 21% del ingreso. Con esos datos, México se ubica entre los países con mayor concentración de la riqueza y del ingreso a nivel mundial.[3]

Otros dos estudios aún más recientes, corresponden uno a la CEPAL y otro a dos especialistas del INEGI, basados en un proyecto auspiciado por esta institución, y llegan a resultados bastante similares.

El estudio de CEPAL estima que el 10% de la población con mayor ingreso concentra entre el 62 y el 65% de éste. Mientras que el 1% más rico podría llegar a concentrar 253 veces más ingreso que el de los hogares del 10% más pobre (Decil I), alrededor de 23% del ingreso total.[4]

El estudio de los investigadores de INEGI presenta resultados parecidos. Según sus estimaciones, el 10% con mayor ingreso concentra poco más del 50%. Y según sus cálculos, el 1% más rico tiene el 17% del ingreso.

Este estudio muestra un escenario que no permite el triunfalismo: El 10% de la población concentra la mitad del ingreso y el restante 90% la otra mitad, un decil lo mismo que nueve deciles. Y poco más de un millón de personas (el 1%) concentra el mismo ingreso que 68 millones de personas (el 60%).[5]

Con cualquier medición, incluso sin ajustes, la desigualdad en México es abismal e impide el ejercicio de derechos para millones de personas. La desigualdad genera obstáculos a la movilidad social y perpetúa la situación de pobreza, que se hereda a la siguiente generación. Esto debe transformarse a fondo.

Una nueva política –con su medición más adecuada- debe centrarse en el cierre de las brechas de desigualdad para el ejercicio de derechos sociales y para generar mejores oportunidades de ingresos para todas las personas, independientemente de su condición social de origen o su lugar de nacimiento.

Sin el cierre de estas brechas de desigualdad la democracia, la seguridad ciudadana y el crecimiento económico están amenazados y tienen un grave lastre a cuestas.

III. Sobre el grupo de trabajo conjunto INEGI – CONEVAL

La decisión conjunta de INEGI y CONEVAL de no usar los datos del MCS 2015 para generar nuevos datos de pobreza nacionales y estatales es la adecuada. Al perder la comparabilidad se pone en riesgo la credibilidad lograda por las mediciones anteriores y la confianza en las instituciones.

El anuncio de un grupo técnico de trabajo conjunto requiere ser mejor explicado. Es importante precisar sus objetivos, alcances, criterios, formas de trabajo y calendario.  Lo más relevante y necesario sería incluir la participación de expertos independientes de la sociedad civil y la academia en el grupo de trabajo, como lo han solicitado ayer más de 150 expertos en la materia, en un comunicado difundido por el Centro de Estudios Espinosa Yglesias y Oxfam.

La primera tarea urgente del grupo de trabajo INEGI – CONEVAL debe ser vigilar el operativo y todos los preparativos para el nuevo levantamiento de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2016 y el nuevo Módulo de Condiciones Socioeconómicas que inicia en unas semanas. Sería muy grave que también ese operativo quedara afectado por los cambios y que los datos de esta nueva Encuesta tampoco fueran comparables. No se debe minimizar el efecto en las respuestas de las campañas de difusión que están en curso.

La segunda exigencia sería transparentar los ajustes que pudiera llegar a hacer el grupo de trabajo a los datos de las mediciones anteriores usando modelos estadísticos que recalculen los resultados. Así como cualquier otro ejercicio –por más cuidadoso que sea- que afecte los principios de certeza y transparencia que han regido hasta ahora la medición de la pobreza.

Este es el momento propicio para planear y debatir abiertamente y con amplia participación cuál debe ser la mejora a aplicar a la medición de la pobreza prevista para después de 2018. Uno de los principales criterios a considerar es buscar modelos que eviten que haya variables aisladas que incidan en los resultados. En la sección final incluimos propuestas específicas en este sentido.

IV. Por una estrategia de Estado frente a la pobreza y la desigualdad

Para avanzar en la construcción de una estrategia de Estado, con visión de largo plazo y medidas urgentes, necesitamos una nueva mirada. Proponemos cuatro cambios de enfoque, en el discurso y en la práctica:

  • No bastan los programas sociales. Sin medidas económicas para reducir la pobreza y evitar que se herede de generación en generación no habrá resultados sostenibles. No se debe asignar el “combate a la pobreza” al sector social, a una dependencia, ni mucho menos a un programa. Reducir la pobreza y la desigualdad debe ser un “macro objetivo” y una política transversal.
  • Evitar el clientelismo y el uso político de los programas. La transparencia y la rendición de cuentas son indispensables para obtener mejores resultados. Uno de los principales obstáculos para reducir pobreza es el uso electoral de las necesidades de las personas y todas las formas de corrupción que desvían los recursos destinados a lo social.
  • Terminar con la dispersión de programas. Urge acabar con la proliferación actual de programas de pequeña escala y gran discrecionalidad. Esta dispersión consume recursos y no resuelve problemas. Más a fondo, se requiere una definición más precisa de responsabilidades de cada uno de los tres órdenes de gobierno en materia de políticas económicas y sociales frente a la pobreza y la desigualdad.
  • Y por supuesto, evitar que los esfuerzos se concentren en cómo modificar de manera aislada las variables usadas en la medición de la pobreza. El objetivo debe ser garantizar progresivamente los derechos sociales afectados por las carencias. Una estrategia de Estado tiene su primer y principal sustento en el art. 1º de nuestra Constitución.

Los tres pilares de una estrategia de Estado frente a la pobreza y la desigualdad que proponemos para el debate son:

  • Economía incluyente: El primer componente de la Estrategia debe definir las políticas económicas para la mejora sostenida de los ingresos y la productividad de personas, hogares y zonas en mayor rezago social. Sin política económica incluyente no hay estrategia exitosa frente la pobreza.
  • Un sistema integrado de protección social universal. Hay que institucionalizar y articular políticas integradas que garanticen derechos sociales. Se trata de construir un sistema basado en el “paquete” de la seguridad social para toda la población, que no dependa de la condición laboral y que tenga un enfoque de derechos basado en los principios de progresividad y universalidad. Urge iniciar por garantizar el acceso efectivo a la salud.
  • Nueva institucionalidad con transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana. Las políticas frente a la pobreza requieren herramientas de planeación y monitoreo transparentes, en plataformas de datos abiertos, con “padrón único” y participación efectiva de la ciudadanía, en la planeación y en la contraloría social.

Estos tres pilares requieren recuperar las experiencias exitosas de las organizaciones de la sociedad civil y desarrollar un esquema de financiamiento sostenible basado en la eliminación de privilegios fiscales, gastos discrecionales y suntuarios, subsidios regresivos. También se deben considerar nuevas fuentes de ingreso una vez que se garantice la implementación del sistema nacional anticorrupción y se elimine el desvío de recursos y los “moches”.

IV. Propuestas para avanzar

  1. En el PEF. Los primeros pasos se pueden dar en el próximo Presupuesto de Egresos de la Federación 2017 (PEF). Junto con otras organizaciones civiles estamos presentando propuestas técnicas bien desarrolladas para colocar “candados” y mecanismos más transparentes, como el padrón único de beneficiarios y la obligación de la entrega de información en datos abiertos en todos los programas con reglas de operación. Así como para garantizar trazabilidad de los recursos asignados al “Seguro Popular” e indicadores de evaluación de acceso efectivo a la salud.
  2. Aumento al Salario Mínimo. Otra medida urgente, antes de terminar el año, es ajustar el salario mínimo por encima de la línea de pobreza e iniciar su recuperación gradual para lograr que quien trabaja no debe ser pobre. Los bajos ingresos son un factor central de la permanencia de la pobreza. No hay justificación alguna para mantener el salario mínimo por debajo del costo de la canasta básica para la sobrevivencia de una persona.

En materia de políticas, hemos también hecho propuestas a los nuevos gobiernos estatales con las siguientes prioridades:

  1. Prioridad a la infancia y la juventud. Es fundamental el desarrollo infantil temprano (DIT) en los primeros mil días de vida y la permanencia educativa de niñas, niños y adolescentes hasta lograr al menos 12 años de educación con calidad, incluyendo el desarrollo de habilidades para la vida y el trabajo, mediante actividades extra escolares culturales, deportivas, artísticas, tecnológicas y de voluntariado social, así como opciones de “segunda oportunidad” para jóvenes en rezago educativo.
  2. Desarrollo de políticas de inclusión productiva y laboral para jóvenes y mujeres, con opciones de empleabilidad, capacitación, intermediación laboral, y servicios de cuidado.
  3. Impulso a la economía social y a las formas de asociación y cooperación de pequeños productores para la mejora de la capacidad productiva y el ingreso de quienes tienen mayores carencias y rezago social.
  4. Además exigimos el fortalecimiento de CONEVAL y mejorar la gobernanza del INEGI. De manera urgente se debe aprobar la Ley reglamentaria para garantizar la autonomía constitucional del CONEVAL garantizando la capacidad, imparcialidad y experiencia de las y los consejeros, para evitar cuotas y cuates, así como personas improvisadas.

Al INEGI se le debe exigir un protocolo para la aplicación de mejoras, así como un espacio de participación más amplia de expertos, tanto de la academia como de la sociedad civil, que vigile y acompañe sus decisiones en los diferentes campos.

  1. Una nueva medición de la pobreza. También se debe iniciar el debate sobre nuevas metodologías de medición que eviten el efecto no deseado de la actual medición multidimensional, sin abandonar la perspectiva de lo ya avanzado y sin perder comparabilidad en los datos.

Para la mejora prevista después de 2018, sugerimos adoptar mediciones centradas en la reducción de brechas de desigualdad. Y contar al menos con dos tipos de indicadores, de distinto alcance, costo y tiempo de generación.

  • Una serie de indicadores que puedan medir cambios de corto plazo (cada año). Generar estos indicadores no debe requerir gastos especiales y su producción debe ser casi inmediata.
  • Un segundo grupo de indicadores que requieran mayor tiempo para captar impactos y cuyos datos sean más rigurosos y sólidos.

La consistencia entre unos y otros indicadores evitaría sorpresas y permitiría consolidar tendencias positivas, así como corregir y tomar decisiones para mejorar en caso de no avanzar en el sentido deseado.

Conclusión y próximos pasos

La Acción Ciudadana Frente a la Pobreza invita a las autoridades de los tres órdenes de gobierno, así como a la iniciativa privada, la academia, las organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación a promover una salida positiva al incidente generado en la aplicación del MCS 2015.

Pedimos a la oficina de la Presidencia de la República que coordina la Comisión Intersecretarial y es responsable de la adopción y seguimiento de la Agenda 2030 de la ONU que convoque a la más amplia participación de la sociedad civil y de los tres órdenes de gobierno para establecer metas nacionales viables y exigentes que permitan erradicar la pobreza en una generación y garantizar los derechos sociales básicos de educación, salud, trabajo y vivienda para todas las personas, sin “dejar a nadie atrás”.

Hemos invitado a los doce nuevos gobernadores electos el 5 de junio, a adoptar las medidas de cambio que aquí hemos presentado y esperamos hagan compromisos específicos y medibles con la participación de las organizaciones civiles de su entidad. Los gobiernos locales tienen una gran responsabilidad frente a la pobreza y la desigualdad por la que debemos exigir mayor rendición de cuentas.

Hagamos un debate propositivo y con mirada de futuro. Nosotros presentamos aquí cuatro cambios de enfoque, tres pilares para una estrategia de Estado y 7 prioridades frente a la pobreza y la desigualdad.

Si como país nos proponemos avanzar con seriedad, podemos hacer que la pobreza pase a la historia y que las mediciones futuras se centren mucho más en evaluar indicadores de bienestar y de avance en el ejercicio de los derechos sociales.

Ciudad de México

3 de agosto 2016

[1] La Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2016 (ENIGH), con el correspondiente MCS, está programada para iniciar el operativo de campo en la segunda semana de agosto. Los resultados estarían disponibles hasta julio de 2017. Está sería la última medición cuyos datos se darían a conocer durante el presente sexenio. La medición de 2018 que en realidad constituye la medición final, se conocería hasta mediados de 2019, si se mantiene el calendario usado hasta ahora por INEGI y CONEVAL.

[2] Se asume que estos datos pueden ser más precisos, porque se ha dicho que estos hogares incluso tuvieron un segundo cuestionamiento más “incisivo” de los encuestadores (según han explicado los funcionarios de INEGI).

[3] Esquivel, Gerardo. Desigualdad extrema en México. Concentración del poder económico y político. Oxfam, México. 2015. En los tres estudios aquí referidos los datos corresponden a 2012.

[4] Del Castillo Negrete, Miguel. La magnitud de la desigualdad en el ingreso y la riqueza en México. Una propuesta de cálculo. Serie Estudios y Perspectivas 167, Sede subregional de la CEPAL en México, 2016.

[5] Bustos, Alfredo y Leyva, Gerardo. Hacia una estimación más realista de la distribución del ingreso en México. Revista Este País. Número 302, Junio de 2016, pp. 6-10.

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