Línea de bienestar: Señales de alerta en el sistema público de salud y propuestas de tratamiento

La mejora de los servicios de salud requiere reformas institucionales de largo plazo y acciones urgentes de corto plazo. Las medidas de largo plazo deben enfrentar los problemas de efectividad y equidad. Esto supone incrementar los recursos públicos para la salud, que hoy son insuficientes, y generar un sistema integrado que supere la desigualdad de trato entre los diferentes subsistemas de salud.

También hay acciones de corto plazo, y son urgentes. Es indispensable enfrentar la ineficiencia, las fallas de gestión y la falta de transparencia. Mientras se mantengan la opacidad y los sistemas de información sin datos, y haya espacios a la discrecionalidad y la corrupción, no se deben destinar más recursos. La secuencia sí importa. Primero se deben garantizar la eficiencia y la rendición de cuentas de los recursos públicos destinados a la salud, para después poder incrementarlos.

En este documento presentamos un breve recuento de las principales señales de alerta del sistema público de salud en México, así como propuestas para su mejora. En la primera parte se incluyen señales de alerta relacionadas con efectividad y equidad. Posteriormente, las de eficiencia y transparencia.

Los datos provienen de diagnósticos recientes de organismos internacionales (Informe 2016 de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, OCDE), institucionales (Informe de Revisión de la Cuenta Pública 2014 de la Auditoría Superior de la Federación [asf 2016]) y de la sociedad civil (informes de Acción Ciudadana Frente a la Pobreza y otras organizaciones).

Posteriormente, se presentan las propuestas para mejorar el sistema público de salud. Al final, se da cuenta de las acciones a realizar por parte de las organizaciones civiles articuladas en Acción Ciudadana Frente a la Pobreza.

I. Señales de alerta que exigen atención urgente

1. Señales de alerta en efectividad

La efectividad de las políticas de salud se mide con dos tipos de indicadores: reducción de padecimientos y de muertes prevenibles y reducción de costos públicos y privados, en particular el denominado “gasto de bolsillo”.

A. Falta de efectividad con impactos en la salud de las personas

La falta de efectividad en el sistema de salud genera dolor y muerte. Es un costo humano que no tiene precio. Afecta gravemente la vida de miles y, a veces, millones de personas que padecen enfermedades sin detección oportuna, o sin tratamiento adecuado, y que en algunos casos causan muertes prematuras y prevenibles.

Con respecto a los indicadores de enfermedad (morbilidad) y de mortalidad, algunos diagnósticos recientes ofrecen un panorama con señales de alerta que requieren atención urgente:

• México tiene la esperanza de vida más baja de los países de la OCDE, 74.6 años. Lo grave es que, además, la diferencia se amplía. Mientras en la OCDE, en promedio, la esperanza de vida creció 2.64 años en 10 años, en México creció únicamente 0.8 años. La brecha entre el promedio OCDE y México se amplió de 4 años, a casi 6 años.1 (Ver el Cuadro.)

México no cumplió el Objetivo de Desarrollo del Milenio (odm) para reducir la mortalidad materna en ¾ para 2015. La razón de mortalidad materna en 2013 fue de 38.3 muertes por cada 100 mil nacidos vivos, lejos de la meta de 22 muertes comprometida en el odm. La mortalidad materna es un indicador de fallas en el acceso a servicios de salud, dado que la maternidad no constituye una condición de tratamiento complejo, costoso o no disponible.2

México ocupa ya el segundo lugar en prevalencia de obesidad y tiene el doble de prevalencia de diabetes que la OCDE. Entre 2003 y 2013, la obesidad en mayores de 15 años se incrementó del 24 al 32% de la población. La diabetes, la enfermedad crónica más directamente asociada con el sobrepeso y la obesidad, afecta al 15.9% de la población adulta, lo cual equivale al doble del promedio de la OCDE (6.9%).3

En México, la mortalidad por enfermedades cardiacas es de las más altas de la OCDE. Y lo más preocupante es su evolución: en 20 años, entre 1990 y 2011, hay una mejora de únicamente 1% en mortalidad por enfermedad cardiaca, mientras que en la OCDE hubo una reducción de 48% de esa mortalidad en el mismo periodo.4

B. Falta de efectividad con repercusiones económicas

El incremento de los recursos públicos destinados a la salud no se ha traducido en una mejora equivalente en la prestación de los servicios. No se ha reducido el gasto privado y la reducción del “gasto de bolsillo” es mínima: ocho puntos porcentuales en 10 años. Esta falla afecta especialmente a quienes tienen menores ingresos.

Gracias a la reforma de 2003, se creó el Sistema Nacional de Protección Social en Salud, mejor conocido como Seguro Popular. Su objetivo es financiar la cobertura de servicios de salud a la población sin seguridad social, y así evitar el empobrecimiento por gastos catastróficos y disminuir el gasto privado y “de bolsillo” por servicios de salud.

La responsabilidad de la prestación de los servicios de salud financiados por el Seguro Popular corresponde a los gobiernos estatales. Estos gobiernos reciben 83% de los recursos de la federación y aportan el 17% restante, para ser aplicados a la atención de la población sin seguridad social. La prestación de los servicios se realiza en las clínicas, hospitales y unidades bajo la responsabilidad de los servicios estatales de salud de cada entidad.

El presupuesto en salud para la población sin seguridad social se multiplicó por 2.4, al pasar de 96 mil millones a 232 mil millones de pesos en términos reales entre 2003 y 2013. Pese a este incremento, hay señales de alerta sobre la falta de efectividad económica de estos recursos. Las más notorias son:

Alto gasto privado, bajo gasto público. Casi la mitad del gasto total en salud corresponde a gasto privado (49%); es uno de los más altos de la OCDE, solo por debajo del de Estados Unidos (52%) y Chile (54%). Por ende, solo la mitad corresponde a gasto público.5 México ocupa el último lugar entre los países de la OCDE en gasto público por persona: 536 dólares. El promedio de gasto público de la OCDE por persona es de 2 mil 536 dólares. La diferencia es casi de cinco a uno.6

El gasto de bolsillo se ha reducido marginalmente y equivale aún a 44% del gasto total en salud. Se trata del gasto que realizan las personas en el momento de usar los servicios (o comprar medicamentos). Este porcentaje es el doble del gasto de bolsillo promedio de la OCDE (19%). Lo grave es que no se ha reducido significativamente ni siquiera con la creación del Seguro Popular, que se trazó ese objetivo central. De acuerdo con datos de la asf, el gasto de bolsillo se ha reducido 1.6 puntos porcentuales anuales en promedio, al pasar de 52% en 2004 a 44% en 2014.7

2. Señales de alerta en equidad

El sistema público de salud no garantiza igualdad de trato. Esto contradice el artículo primero de la Constitución y genera discriminación hacia la población indígena, hacia quienes viven en zonas de mayor rezago social o en condición de pobreza y, en general, hacia la población sin seguridad social.

Hay múltiples señales de alerta, recientes, sobre la falta de equidad en el sistema público de salud. Señalamos algunas:

No hay cobertura universal de salud. Pese al mandato de la reforma de salud de 2003, en 2014 todavía 21.8 millones de personas carecían de acceso a la salud, esto es el 18% de la población (Coneval).8 La cobertura universal aún está lejos.

Quienes tienen acceso (afiliación) a servicios de salud reciben trato diferenciado. Los tratamientos y la atención en salud varían entre la seguridad social (imss, issste y otras) y el Seguro Popular. Esto es grave porque 70 millones de personas carecen de seguridad social, esto es el 58.5% de la población.9 La carencia de seguridad social es aún mayor para la población indígena (79%) y para el 10% con menor ingreso (decil I): 91%.10 Esta carencia es relevante en relación con la atención recibida en los servicios de salud, porque el “paquete” de intervenciones y tratamientos del Seguro Popular es menor que el de la seguridad social. Hay un conjunto muy amplio de tratamientos y enfermedades que no son cubiertas por el Seguro Popular.

3. Señales de alerta en ineficiencia y fallas de gestión

Hay múltiples señales de alerta sobre ineficiencia y fallas de gestión en los diagnósticos recientes. Presentamos algunas:

Alto costo administrativo. El costo administrativo del sistema público de salud es el más alto de la OCDE: 8.6% del total. Esta proporción no ha variado en los últimos 10 años pese al incremento sustancial en los recursos públicos.11

Baja intensidad de desempeño. Aunque la cantidad de personal y recursos materiales es menor a la de los países de la OCDE, el desempeño es peor. El promedio de consultas por doctor es de los más bajos de la OCDE: mil consultas por médico, en comparación con 2 mil 500 en promedio en el conjunto de países de la OCDE.12

Duplicidad en los padrones. En el “cruce” de padrones entre sistemas de salud, solo en 2014 se encontraron casi 7 millones de personas registradas en el Seguro Popular que tenían cobertura de seguridad social, lo que representa el 12% del padrón del spss. El cruce de 2013 reportó 24% de “colisión” (como lo denomina la asf en su Informe).13 También hay duplicidad de coberturas en familias que cuentan con afiliación al imss y al issste.

Proliferación de consultorios adyacentes a farmacias. El crecimiento y la demanda intensiva de consultorios adyacentes a farmacias muestra un grave problema de eficiencia del primer nivel de atención y de la consulta de medicina general de los servicios públicos de salud. En 2015 se registraban más de 15 mil consultorios adyacentes a farmacias. Los servicios “ambulatorios” están siendo en la práctica sustituidos por los consultorios adyacentes a farmacias. En 2012, el 65% de los usuarios de estos consultorios fueron personas que están afiliadas a algún servicio público de salud.

Surtimiento incompleto de medicamentos. Todos los diagnósticos muestran problemas serios en la entrega de medicinas a los usuarios de los servicios públicos de salud. Más del 60% de las unidades de salud reportan fallas en el surtimiento completo de medicamentos recetados.14 El porcentaje de usuarios que reciben completos sus medicamentos varía según la fuente de información, pero en todos los casos se encuentra por debajo del parámetro oficial establecido por la ssa, de 95%. El primer problema es que no hay una fuente confiable para este indicador. El dato más reciente de las unidades que sí reportan al sistema de indicadores de calidad refiere 82%. La encuesta de satisfacción de usuarios del imss refiere 84%; la del Seguro Popular refiere 79% para 2014 (citado por la asf).15 El ejercicio de observación ciudadana realizado el año pasado por Acción Ciudadana Frente a la Pobreza coincide más con el dato referido por la Ensanut 2012 del insp: alrededor de 65%.16 Este ejercicio se concentra en unidades en zonas de mayor pobreza y rezago social.

Retraso y negación de tratamientos. Las “listas de espera” en el acceso a consultas especializadas, estudios médicos y cirugías son una práctica frecuente. Al menos el 9.6% de las personas que se sometieron a cirugía tuvieron que esperar más de un mes para ser atendidos.17

4. Señales de alerta en opacidad y espacios a la corrupción

El problema más urgente es la opacidad en la aplicación de los recursos transferidos de la federación a los estados y en los indicadores de la atención que realiza cada unidad de salud.

El sector salud cuenta con muchos sistemas de información, pero no hay información completa y oportuna sobre acceso efectivo y calidad de atención. En el Sistema de Indicadores de Calidad en Salud (Indicas) la información está incompleta y no se reporta. Por ejemplo, en el Primer reporte ciudadano sobre calidad y acceso efectivo a la salud de Acción Ciudadana Frente a la Pobreza se presentó como hallazgo que un tercio de las unidades (32.6%) no han reportado en los últimos años (2011-2014), y que para el último periodo de 2014, el porcentaje subía a 46%. Esto ha empeorado.

La Secretaría de Salud no ejerce su función rectora y no hay sistemas de información bien integrados. Cada subsistema (imss, issste y ssa) tiene su propio sistema de información, lo que impide la comparabilidad de costos, efectividad, productividad, desempeño y otros indicadores de mejora. Las evaluaciones de satisfacción de usuarios no ofrecen información suficiente para medir el acceso efectivo a la salud.

Estas son algunas de las señales de alerta en materia de opacidad y espacios para la corrupción:

Casi la mitad de las unidades de salud no reportan al sistema de indicadores de calidad. La tendencia empeora. Si en el último periodo de 2014 era de 46%, las unidades que no reportan a este sistema subieron al 48% en el primer periodo de 2015 y al 49% en el segundo. En general, se puede decir que el imss (más del 90%), los hospitales privados (más del 90%) y el issste (más del 80%) no reportan al sistema Indicas.18

El Seguro Popular carece de indicadores, metas o información para evaluar el cumplimiento de su objetivo. Según la asf, las autoridades federales y estatales responsables del Seguro Popular carecen de “indicadores, metas e información para evaluar el cumplimiento del mandato del Sistema de Protección Social en Salud, relativo a garantizar el acceso efectivo, oportuno, de calidad, sin desembolso al momento de utilización y sin discriminación a los servicios médico-quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios, que satisfagan de manera integral las necesidades de salud”.19 También la asf señala que la Matriz de Indicadores de Resultados (mir) del Seguro Popular, obligatoria según la Ley de Presupuesto, presenta inconsistencias en cinco de los siete indicadores, lo que no permite verificar la relación causa-efecto.20

México solo reporta 8 de los 52 indicadores de calidad solicitados por la OCDE. Esto muestra la debilidad de los sistemas de información y su fragmentación. La Secretaría de Salud no ejerce cabalmente su función rectora y cada subsistema desarrolla sus sistemas de información. En el indicador de atención a la diabetes en el nivel primario y preventivo, el desempeño es el menor de la OCDE.21

II. Propuestas ciudadanas

México requiere cambios de fondo en el sistema de salud. Se requiere una reforma institucional de gran calado que permita establecer un sistema de salud integrado, con cobertura universal, fiscalmente sostenible, centrado en las personas, que garantice la misma calidad y acceso efectivo para toda la población, priorizando enfoques preventivos y de detección oportuna, con base en los más altos estándares internacionales de calidad y rendición de cuentas.

Para construir esta reforma institucional de gran calado, es necesario colocar la salud como prioridad en la agenda pública y generar un debate serio y participativo sobre las opciones para la integración del sistema, para la transición hacia un modelo no vinculado a la condición laboral y para la definición de su financiamiento, con un enfoque de sostenibilidad, equidad y progresividad.

Este cambio de largo aliento es muy importante y no se puede retrasar. En ese sentido, es urgente. Sin embargo, hay un primer paso que es indispensable. Hay que mejorar ya la prestación actual de los servicios públicos de salud. Especialmente la que está bajo la responsabilidad de los gobiernos estatales que reciben los recursos del Seguro Popular.

La mejora inmediata de los servicios públicos de salud demanda transparencia y eficiencia. No implica una reforma legislativa. Requiere presión social y participación ciudadana, pues las inercias, los intereses políticos y clientelares y la opacidad que abre espacios a la corrupción han aumento a la par –y como consecuencia– del incremento en los recursos.

Las propuestas de Acción Ciudadana Frente a la Pobreza para la mejora inmediata de los servicios públicos de salud son:

1. Medir el acceso efectivo a la salud. Contar con información completa, oportuna y confiable sobre la calidad de la atención en todos los establecimientos públicos.

2. Transparentar la aplicación del presupuesto. Exigir transparencia y rendición de cuentas en la aplicación de los recursos presupuestales transferidos a las entidades federativas para la prestación de los servicios.

3. Garantizar la atención. Establecer mecanismos de exigibilidad en la prestación de los servicios conforme a la normatividad.

4. Promover la evaluación ciudadana. Contar con mecanismos de monitoreo ciudadano en torno a la calidad y el acceso efectivo a la salud, que contribuyan a la mejora continua del servicio.

5. Avanzar en la cobertura universal. Establecer un plan de ampliación de cobertura, ampliación de intervenciones y mejora de los servicios públicos de salud, a fin de garantizar el derecho a la salud para todas las personas, como lo establece el artículo primero de nuestra Constitución.

III. Próximas acciones desde las organizaciones de la sociedad civil

Para impulsar estas propuestas y promover la reforma de fondo del sistema público de salud, Acción Ciudadana Frente a la Pobreza se propone, en articulación con grupos ciudadanos y organizaciones civiles en todo el país, las siguientes acciones:

Articulación de la sociedad civil. Unir esfuerzos de organizaciones civiles en torno a una agenda compartida por el derecho a la salud y el acceso efectivo.

Vigilancia ciudadana. Promover diversas formas de vigilancia ciudadana sobre el acceso efectivo a la salud.

Campaña en medios y redes. Difundir información, mensajes y materiales creativos entre usuarios de los servicios públicos de salud, a fin de que conozcan mejor sus derechos y participen en acciones que promuevan la mejora de los servicios.

Generación y difusión de propuestas técnicas. Contribuir al desarrollo, debate y difusión de estudios, evaluaciones y documentos técnicos para la reforma del sistema público de salud y/o para su mejora, con un enfoque de derechos y centrado en las personas, conforme a la experiencia internacional. 

1 OECD, OECD Reviews of Health Systems: Mexico 2016, OECD Publishing, Paris, 2016 .

2 Observatorio de Mortalidad Materna en México, Indicadores 2013 / Objetivos de Desarrollo del Milenio 2015: Avance en México .

3 OECD (2016), óp. cit.

4 Íd.

5 Íd.

6 OECD, Health Statistics 2015 / Frequently requested data, 2015 .

7 Auditoría Superior de la Federación, Informe de Revisión de la Cuenta Pública 2014 (Auditoría de Desempeño 14-0-12U00-07-0180. DS-049).

8 Coneval, Medición de la pobreza 2014.

9 Íd.

10 Estimaciones de Acción Ciudadana Frente a la Pobreza con base en INEGI, Módulo de Condiciones Sociales de la ENIGH 2014.

11 OECD (2016), óp. cit.

12 Íd.

13 Auditoría Superior de la Federación, óp. cit.

14 Acción Ciudadana Frente a la Pobreza, Primer reporte ciudadano sobre calidad y acceso efectivo a la salud, 2015.

15 Auditoría Superior de la Federación, óp. cit.

16 Acción Ciudadana Frente a la Pobreza, óp. cit.

17 Íd.

18 Acción Ciudadana Frente a la Pobreza, con base en Secretaría de Salud, sistema Indicas.

19 Auditoría Superior de la Federación, óp. cit.

20 Íd.

21 OECD (2016), óp. cit.

Revista Este País

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