Pobreza y Desigualdad en México. Razones para actuar y para exigir

Hablan los datos: México es un país rico pero la mayoría de su población vive en pobreza.

En 20 años la pobreza de ingresos se ha mantenido prácticamente en los mismos niveles, al pasar de 53.1% en 1992 a 51.6 por ciento en el año 2012. Una reducción de menos de dos puntos porcentuales. Esto significa que en términos absolutos en la actualidad existen 14.5 millones de personas pobres más que al iniciar la década de los noventa. En el año más reciente disponible, la medición del CONEVAL señala que existen 60.6 millones de mexicanos que viven en condiciones de pobreza de ingresos.[2]

Además de no contar con ingresos suficientes, 53.3 millones de personas enfrentan carencias sociales. De ellas, 36.6 millones habitan en las zonas urbanas y 16.7 en las zonas rurales; 27.6 millones son mujeres; 8.2 millones son indígenas; y 18.4 millones son jóvenes.[3] El 20 por ciento del total de las y los mexicanos carece de ingresos suficientes para adquirir una canasta básica de alimentos.

También la desigualdad permanece sin cambios. A la par de los niveles tan elevados de pobreza en México existe una enorme desigualdad entre los ingresos de la población de los estratos más altos de ingreso y los más bajos; entre los géneros y entre los territorios del país. El coeficiente de Gini, que mide la desigualdad entre los ingresos de la población es de 0.50, sólo tres puntos menor al que prevalecía a inicios de los años noventa.[4]

El crecimiento económico no ha generado bienestar social. A pesar de que México es una de las quince economías más grandes del mundo,[5] ocupa el lugar 71 en el Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas. La permanencia o inmovilidad social es considerable, en la actualidad 48 de cada 100 mexicanos que provienen de los hogares más pobres se mantienen en los mismos niveles de bienestar socioeconómico que sus hogares de origen. Tenemos 13.6 veces más desigualdad en el desarrollo humano entre mujeres y hombres que los 10 países con mayor desarrollo del mundo; y las mujeres tienen menores posibilidades de movilidad para superar la pobreza.[6]

Dos tercios de quienes viven en zonas rurales son pobres y dos tercios de los pobres viven en zonas urbanas. A nivel territorial prevalecen elevados niveles de pobreza en municipios rurales marginados de entidades como Chiapas, Veracruz, Oaxaca y Chihuahua; aunque las mayores concentraciones de pobreza se encuentran en municipios urbanos más poblados del Estado de México, Distrito Federal, Guerrero, Puebla y Baja California.

Se sabe bien cuáles son los problemas: Insuficiencia del ingreso con carencia de salud y seguridad social.

En México tenemos una medición multidimensional que es reconocida internacionalmente por su enfoque técnico y conceptual.[7] Las dimensiones de la medición indican claramente las principales carencias de la población..

La seguridad social es la principal carencia que enfrentamos los mexicanos. De acuerdo con el CONEVAL, la principal carencia social que enfrentan 6 de cada10 mexicanos es la seguridad social (62%). Esto causa enormes desigualdades en el acceso a la salud, el empleo, las pensiones, el cuidado infantil, el crédito y la vivienda. A pesar de que la seguridad social es la principal carencia, sólo 4% del gasto de los programas y acciones de desarrollo social se destinan a enfrentarla.[8] El sistema de seguridad social vigente genera vacíos que propician el surgimiento de mecanismos de protección federales, estatales y municipales pequeños, dispersos e inconexos que no solucionan el problema de fondo.[9] El actual sistema de seguridad social y su financiamiento requieren transformarse para romper la fragmentación y las diferencias en gasto, cobertura y capacidad de atención.[10]

No hay “cobertura universal de salud”, el 21.5% aún carecen de acceso a la salud. Al menos una de cada cinco personas carece de acceso a la salud. Las condiciones actuales del sector salud obstaculizan lograr la cobertura universal de protección y dificultan la utilización de servicios de la población más vulnerable.[11] La sola cobertura geográfica de servicios o la afiliación formal al “Seguro Popular” es insuficiente, se debe garantizar el acceso efectivo con eficiencia y calidad. Hoy los Servicios Estatales de Salud reciben recursos independientemente de la calidad y la eficiencia con que prestan la atención, las asignaciones de presupuesto carecen de indicadores de desempeño y mecanismos para incentivar un mejor sistema de salud.[12]

La afiliación o la “derechohabiencia” no garantiza el acceso efectivo a la salud. Las listas de espera y el retraso en la atención deben evitarse. Actualmente 20% de los usuarios de los servicios ambulatorios públicos no regresarían a la misma institución en donde recibieron atención. Las fallas en el surtimiento completo de medicamentos recetados en las instituciones del sector salud son muy grandes, uno de cada cinco usuarios recibe sus medicamentos incompletos o no los recibe.[13] El gasto en salud para la población no cubierta por la seguridad social es uno de los instrumentos más eficientes para reducir la pobreza y la desigualdad.[14] Como señala la CEPAL, si la calidad es deficiente las brechas de bienestar entre los grupos de mayores ingresos y la población más pobre continuarán ampliándose.[15]

Una parte sustantiva de las personas en pobreza son los trabajadores y sus familias. Los ingresos por trabajo son insuficientes, la participación económica es muy desigual, la mayoría del empleo es informal y de escasa productividad. Desde hace varios años, diversos organismos han insistido en que la tarea de generar empleos de calidad con salarios adecuados que impacten la productividad laboral corresponde a las políticas económicas y laborales.[16] Entre las personas ocupadas más de 14 millones trabajan en el sector informal. Nuestra posición en el Índice de Competitividad del IMCO es el lugar 32 de 46 países.[17] Para hacer más efectiva la formalización de trabajadores se requiere transformar el sistema de seguridad social y su financiamiento.[18]

El ingreso laboral es el principal motor en la reducción de la pobreza. [19] Sin embargo, en México, entre 1992 y 2012 el poder adquisitivo promedio de los mexicanos ha disminuido. Los ingresos laborales han perdido poder adquisitivo en relación con el valor de la canasta alimentaria. Hoy cuatro de cada 10 mexicanos, no pueden alimentar a todos los integrantes de su hogar a partir de los ingresos que perciben por su trabajo.[20] Los estudios realizados indican también que los elevados niveles de desigualdad debilitan el impacto del crecimiento económico.

Existen amplias desigualdades en la participación económica de la población, en detrimento de las mujeres, las personas jóvenes y la población indígena. Mientras que 76% de los hombres participan económicamente, sólo lo hacen 42% de las mujeres, 24% de las mujeres indígenas y 43.5% de los jóvenes. La tasa de desocupación entre los jóvenes es de 9.2%, prácticamente el doble que la de la población general.[21] La desigualdad social y de género en la participación laboral y la generación de ingresos requiere de políticas de empleo inclusivas, que consideren el incremento sustancial de la oferta de servicios de cuidado infantil y la ampliación de horarios de las instituciones educación básica, que en la actualidad no permiten armonizar la educación de los hijos y el empleo a tiempo completo de los padres, particularmente de las mujeres que son quienes están principalmente a cargo del cuidado de niños y adolescentes.[22]

Las pensiones para los adultos mayores y los servicios de cuidado infantil no están atendiendo a la población que vive en pobreza. La regresividad del gasto en pensiones[23] y las barreras a su portabilidad en el sistema de seguridad social generan problemas para la movilidad entre trabajos[24] y tienen impactos sobre el nivel de vida de los adultos mayores. La tasa de jubilación es de sólo 8.8% para las mujeres y 25.1% para los hombres, resultado de la escasa cobertura de la seguridad social entre la población trabajadora.[25] Inclusive considerando la cobertura de pensiones contributivas y no contributivas, en la actualidad 26.6% de la población de 65 años y más carece de una pensión.[26]

La cobertura de servicios de cuidado infantil está fragmentada y es muy escasa, inferior al 10% de la demanda potencial. Hay 3.5 millones de madres potencialmente beneficiarias del programa de Estancias Infantiles de la SEDESOL, pero únicamente se encuentran beneficiadas 257 mil.[27] Datos del INEGI revelan que la inversión de tiempo tan sólo en actividades de cuidado alcanzan un valor estimado de 8% del PIB, cifra que da idea del potencial de generación de actividad económica que tiene la ampliación de este tipo de servicios en el corto plazo.[28]

Tenemos evidencia sobre políticas y acciones qué no funcionan.

La pobreza está estancada por la precariedad de los ingresos y la falta de garantías para el ejercicio de los derechos sociales básicos. Para enfrentar la pobreza se requiere una estrategia en donde las políticas económica, fiscal, laboral y social asuman la tarea que les corresponde.[29]

México se encuentra en una trampa de desigualdad. El impacto del gasto público es bajo porque el Estado mexicano tiene una capacidad limitada para redistribuir los recursos y generar condiciones de igualdad porque no asigna los recursos suficientes; los grupos más pobres tienen acceso limitado a los programas y servicios; se destinan recursos a programas que benefician a los grupos de mayores ingresos y se subsidia el consumo de quienes cuentan con mayor poder adquisitivo. Adicionalmente, algunos grupos de interés con poder económico y político capturan el gasto público.[30]

Los programas de desarrollo económico no están contribuyendo a mejorar la productividad y los ingresos de las personas. Hay problemas de diseño y de implementación de las políticas públicas, que no enfrentan las barreras a la movilidad social; la hacienda pública hace gastos poco eficientes; y se gasta mal y muy poco en relación con la demanda de servicios públicos de calidad que las actividades productivas requieren.[31] Los recursos para actividades productivas y competitividad representan sólo 18.5% de los recursos totales destinados a las políticas públicas para el desarrollo rural que integran el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC), de acuerdo con los estudios realizados por el Centro de Análisis e Investigación Fundar.[32]

Las políticas y los programas fallan porque no cuentan con elementos mínimos de diseño y operación que los hagan funcionar. De acuerdo con el Índice de Desempeño de los Programa Públicos Federales (INDEP), no es posible estimar el desempeño de 3 de cada cuatro programas del gobierno federal debido a su opacidad y dispersión. Uno de cada 3 programas federales presentan graves problemas de opacidad. A pesar de que no se cuenta con la información básica sobre su planeación y operación, en 2014 se les asignó un presupuesto de $41 mil 418 millones de pesos. En las entidades federativas, Transparencia Mexicana ha identificado que 55% de los programas estatales no cumplen los requisitos mínimos de normatividad y transparencia, ya sea porque su presupuesto no es público o debido a que no rinden informes de cómo utilizan dichos recursos.[33]

Uno de los más grandes desafíos es mejorar el poder redistributivo de la política fiscal para promover mayor igualdad en la distribución del ingreso y la reducción de la pobreza.[34] En la mayoría de los programas federales la población destinataria es invisible o no es identificable. La gran mayoría de los programas presupuestarios no cuentan con un padrón de destinatarios públicamente accesible, ni tampoco con datos suficientes para identificar las características de la población atendida. Más aún, no existen datos públicos sobre los montos de recursos públicos que les son transferidos.[35]

Las políticas actuales no están respondiendo a los diagnósticos y la evidencia disponible para enfrentar la pobreza. Es imposible reducir la pobreza y la desigualdad con programas y presupuestos que discriminan y excluyen; que generan desigualdad. No habrá resultados con cientos de programas dispersos y de bajísima cobertura y sin un enfoque integrado para mejorar el ingreso de los más pobres.

Hay que enfocar bien las políticas. Es necesario reorientar y organizar el presupuesto hacia las políticas que son efectivas para mejorar el ingreso y desarrollar capacidad productiva. Para hacer frente a la pobreza y la desigualdad se requiere generar desarrollo económico incluyente y garantizar el ejercicio de los derechos sociales básicos, empezando por el acceso efectivo a los servicios de salud, como primer pilar de un sistema de seguridad social integrado y para todos.

Hay que generar mecanismos efectivos de participación ciudadana. Las políticas frente a la pobreza requieren nuevas formas de gobernanza para la rendición de cuentas y la exigibilidad. La contraloría social debe fortalecerse y ganar en autonomía y capacidad de incidencia. Los “Consejos Ciudadanos” y otras instancias de participación deben articularse con las instancias de contraloría social y participación comunitaria y exigir información en datos abiertos, indicadores de mejora del desempeño y la atención.

La sociedad también tiene responsabilidad. No bastan los programas gubernamentales o el presupuesto público. Hay modelos de negocio que son excluyentes. Hay prácticas discriminatorias arraigadas en la sociedad. Hay acciones asistencialistas y de bajísimo impacto desde la sociedad civil. Pero sobretodo, falta mayor participación ciudadana en los asuntos públicos y en levantar una agenda viable y consistente frente a la pobreza y la desigualdad. Por eso surge la Acción Ciudadana Frente a la Pobreza.

[1] Anexo 1 del Comunicado Público No. 1 de la Acción Ciudadana Frente a la Pobreza, Mayo 12, 2015

[2] CONEVAL “Anexo Estadístico de Pobreza En México 1990-2012” y “Anexo Estadístico De Pobreza En México 2010-2012” Consultados en línea en Consultado en línea en http://www.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/Evolucion-de-las-dimensiones-de-la-pobreza-1990-2010-.aspx y http://www.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/Medici%C3%B3n/Pobreza%202012/Anexo-estad%C3%ADstico-pobreza-2012.aspx. Se utilizan los datos de pobreza por la dimensión de ingresos por ser los comparables a partir de 1992 y por ser también comparables a nivel internacional, considerando la medición oficial para 2012.

[3] CONEVAL “Anexo Estadístico De Pobreza En México 2010-2012” Consultado en línea en http://www.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/Medici%C3%B3n/Pobreza%202012/Anexo-estad%C3%ADstico-pobreza-2012.aspx

[4] CONEVAL, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2014, México, CONEVAL, 2014. Coeficiente de Gini basado en el ingreso corriente total per cápita.

[5] FMI, IMF Data Maper, http://www.principalglobalindicators.org [1 de abril de 2015].

[6] PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2014. Sostener el Progreso Humano: Reducir vulnerabilidades y construir resiliencia, Nueva York, PNUD, 2014; Verónica Malo Guzmán (Ed.), El México del 2013. Propuestas para transformar el Sistema Nacional de Salud, México, CEEY, 2013.

[7] Recientemente la CEPAL ha ampliado las dimensiones que utiliza para medir la pobreza en América Latina, dando prioridad a las privaciones de empleo y protección social. Para mayor información referirse a CEPAL, Pactos para la igualdad Hacia un futuro sostenible. Trigésimo quinto período de sesiones de la CEPAL, Santiago de Chile, CEPAL, 2014.

[8] CONEVAL, Inventario de programas federales, México, CONEVAL, 2015.

[9] CONEVAL, Evaluación Estratégica de Protección Social. Evaluación Estratégica de Protección Social en México, México, CONEVAL, 2013.

[10] Verónica Malo Guzmán y Roberto Vélez Grajales (Eds.), El México del 2012. Reformas a la Hacienda Pública y al Sistema de Protección Social, México, CEEY, 2012.

[11] CONEVAL, Evaluación Estratégica, op. cit.; CONEVAL, Evaluación integral del desempeño de los programas federales de acceso y mejoramiento a los servicios de salud 2012-2013, < http://www.coneval.gob.mx/Evaluacion/Paginas/InformeEvaluacion.aspx >.

[12] Verónica Malo Guzmán, El México del 2013. Propuesta para transformar el Sistema Nacional de Salud; SHCP, Transparencia Presupuestaria. Observatorio del Gasto, http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx [29 de abril de 2015].

[13] Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2012 cfr. Verónica Malo Guzmán, El México del 2013. op.cit., p. 44.

[14] John Scott, “Redistributive Impact And Efficiency Of Mexico’s Fiscal System”, Working Paper No. 8, Commitment to Equity, Julio 2013; Luis Felipe López-Calva, et. al., “Gasto social, redistribución del ingreso y reducción de la pobreza en México: evolución y comparación con Argentina, Brasil Y Uruguay”, Working Paper No. 17, Commitment to Equity, Marzo 2014; CEPAL, Espacios de cooperación en las Américas: mayores oportunidades para un desarrollo con equidad, Santiago, CEPAL, 2015.

[15] CEPAL, Espacios de cooperación, op. cit.

[16] CONEVAL, Evaluación Estratégica, op. cit.; CEPAL, Pactos para la igualdad, op. cit.

[17] IMCO, Índice de Competitividad Internacional 2011 Más allá de los BRICS, México, IMCO, 2011.

[18] Verónica Malo Guzmán y Roberto Vélez Grajales (Eds.), El México del 2012, op.cit.

[19] Banco Mundial, Ganancias Sociales en la Balanza: Un Desafío de la Política Fiscal para América Latina y el Caribe, Washington, DC, Banco Mundial, 2014.

[20] México ¿Cómo Vamos?, “¿Quién, para qué y en qué se planea gastar en 2015?”, Documento de Trabajo 002, 27 de Octubre de 2014.

[21] INMUJERES, Sistema de Indicadores de Género, http://estadistica.inmujeres.gob.mx [29 de abril de 2015].

[22] INMUJERES, Desigualdad de género en el trabajo, México, 2008; CONEVAL, Evaluación integral del desempeño, op. cit.

[23] John Scott, “Redistributive Impact And Efficiency Of Mexico’s Fiscal System”, op.cit.

[24] Verónica Malo Guzmán (Ed.), El México del 2013, op. cit.

[25] INMUJERES, Sistema de Indicadores de Género, op. cit.

[26] CONEVAL, Anexo Estadístico De Pobreza En México 2010-2012, <http://www.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/Medici%C3%B3n/Pobreza%202012/Anexo-estad%C3%ADstico-pobreza-2012.aspx> [1 de abril de 2015].

[27] SHCP, Transparencia Presupuestaria. op.cit.

[28] INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México. Cuenta satélite del trabajo no remunerado de los hogares de México 2007-2011. Año base 2003, Aguascalientes, INEGI, 2013.

[29] CONEVAL, Evaluación integral del desempeño, op. cit.; CEPAL, Pactos para la igualdad, op. cit.

[30] México Evalúa, 10 puntos para entender el gasto en equidad en México. Consideraciones sobre la desigualdad y la exclusión, México, México Evalúa, 2011.

[31] Verónica Malo Guzmán, y Roberto Vélez Grajales (Eds.), El México del 2012, op.cit.

[32] Héctor M. Robles Berlanga, Presupuesto del programa especial concurrente para el desarrollo rural y su comportamiento histórico 2003-2013, México, FUNDAR, 2013.

[33] GESOC, Índice de desempeño de los programas públicos federales. INDEP 2014, México, GESOC, 2014.

[34] CEPAL, La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir. Trigésimo Tercer Período de Sesiones de la CEPAL, Santiago, CEPAL, 2010.

[35] Mauricio Merino y Carlos Vilalta, La desigualdad de trato en el diseño del gasto público federal mexicano: Indicadores sobre equidad, visibilidad e inclusión en los programas presupuestales federales de 2010 a 2012, México, CONAPRED-SEGOB-CIDE, 2014.

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Pobreza y Desigualdad en México. Razones para actuar y para exigir